高考招生改革是教育体制改革中的重要一环，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就对这项改革作出过全面、系统、明确的部署，而相关部门也在不遗余力的推进，高考改革力度之大，涉及范围之广有目共睹，同时伴随着在改革中遇到的具体情况不断矫正航向。在这个过程中，越来越多的人意识到，高考改革如果只是局限于考试科目和次数的调整，却不对招生制度也进行改革，这就相当于开车换了新地图虽然可以从不同的道路到达目的地，但道路仍旧可能艰难曲折，只是到达目的地的早晚问题，没有从根本上解决路上跑什么车（谁有资格上一流大学？）与车上载什么货（如何让大学提高办学质量？）的核心问题。

　　要讲清楚这个问题，必须先分清高考的三大功能：第一，从学制承接上，高考要检验考生基础教育阶段的教学成果和学业所得；第二，从招考层面上，考生本质上是通过高考这种形式以及分数这种纽带取得国家资助上大学的资助金额多少的资格（非传统意义奖学金，可理解为大学生实际培养费的财政拨款，单个大学生缴纳的学费是远低于培养成本的）；第三，从录取层面上，取得最低入学资格（录取分数线以上）的考生要在几千所高校进行一种互动和博弈，实现最终的对接取得学籍，入校学习。

　　需要注意的是，这三大功能的第二项一直以来都是隐形功能，教育主管部门不触及，广大老百姓不深究。一般而言，办学质量与经费投入成正比，重点大学的办学经费以国家财政投入为主，地方高校作为公立大学，其经费主要来自地方财政，学费只是辅助部分。有人专门做过研究，“以某市属高校为例，2017年其财政拨款收入3.80667亿元，事业收入1.089404亿元（基本是学费收入），其他收入0.128984亿元，年收入合计5.025058亿元，财政拨款占学校总收入的比重为75.8%，学费占总收入的比重仅为21.7%。”（引自澎湃新闻2019年8月12日“从本科学费看如何办出让民众满意的高等教育”）

　　可以看出，每年的高考对考生来讲，实际上是通过高考分数获得国家资助上大学的机会，不同的分数对应上不同的大学，背后实际上是获得国家不同等级的资助金额。虽然上大学要交学费，但一流大学的学费收入可能还占不到实际培养成本的十分之一，前面的数据显示，地方大学的学费仅占到学校总收入的五分之一。因而，高考的第二项功能才是隐藏在高考背后真正驱动高校发展与教育公平的核心动力，目前的这种招录模式是影响高等教育内涵式发展的主要因素之一，实行招考分离改革将会使高考公平迈上新的台阶，将会对中国高等教育发展产生深远的影响。

　　目前国家资助大学生的这部分培养经费，实行的是生均拨款（或者叫国家奖学金）跟着高校走，而不是跟着考生走。一般的操作是，国家确定高校的招生规模，然后直接将生均拨款拨到高校手里，而具体到招什么样的人，就由高校自己去操办就行了。这样的招录模式实际上是把批准国家奖学金的行政权力赋予了大学，这在1995年之前是没有法理争议的，但国家有关部门自1995年起推行建立大学独立法人制度，大学作为独立法人单位是不应该有这样的权力的。1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》更是从法律层面上确立了大学的独立法人地位，大学不再拥有政府部门的行政职能，与之相应的“大学组织法”没有及时出台，我们的高考招生制度没有及时改革，继续沿用原来的招录模式。

　　你会发现目前这个招录模式中，高校更像代理商，上游（国家）给资源，下游提供客源（生源），中间隔离。上游给予的资源基本上是恒定的，一流高校获得的财政拨款一定要比二流的学校财政拨款要高；同时，对于下游的生源来说，高校在招录环节处于绝对的统治地位，从理论上说，不想招你就可以不招你。如果你符合条件，大学不招你就意味着剥夺了你获得国家资助上大学的资格，从法理上讲，大学不应该有这样的权力。