从政策型开放到制度型开放——从自贸区十周年看我国人才领域开放进程
2024-01-17 《中国人才》杂志2023年第12期

  从2013年至今,我国自由贸易试验区建设已经走过了十年的历程。十年来,一系列开拓创新的制度举措在这里开花落地,取得丰硕成果,其中,人才领域的改革也朝着更加开放、更加有效的方向推进,吸引着越来越多的人才成就事业、实现梦想。——编者

从政策型开放到制度型开放

——从自贸区十周年看我国人才领域开放进程

《中国人才》记者 蔡秀萍

  2013年9月20日,我国第一个自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)落户上海;2023年11月1日,中国(新疆)自由贸易试验区正式挂牌运行。

  建设自由贸易试验区,是党中央、国务院在新时代推进改革开放的重要战略举措。十年间,我国自贸区建设不断拓展,先后七轮在全国范围内设立了22个自贸区(港),涉及22个省份55个城市和海南岛全岛,构建起了“东中西协调、南北统筹兼顾,江海陆边联动”的高水平对外开放新格局,基本覆盖了京津冀、长三角、粤港澳、东北振兴等国家区域协调发展战略。

  与以往的保税区、经济特区等聚焦经济领域的改革不同,自贸区不仅担负着全面深化改革与实施新一轮高水平对外开放的使命,还承担着推动高质量发展,打造动力更强、结构更优、质量更高新增长极的重任,其建设的核心任务是制度创新。伴随着各自贸区的探索发展,我国人才领域正逐渐从政策型开放向制度型开放过渡,科技、智力资源等关键创新要素的“双循环”交流也因此更加深入广泛。

  对外开放 畅通国际性人才流动渠道

  2022年9月,香港科技大学(广州)正式开学。学校打破院系传统设置,采用“枢纽”和“学域”学术架构,推动学科交叉融合,更好契合南沙科技创新和重点产业发展。开学一年多来,已有许多科创项目从香港到南沙落地转化,涵盖微电子、先进材料、人工智能等多个领域。

  国际化创新平台与人才源源不断导入,是广东自贸区建设的一个重要成果。与之相适应,广东自贸区境外人才从业自由的制度环境也日渐完善:前海构建了高度便利化的境外专业人才执业制度;南沙推动了规划、税务、旅游、法律服务等领域专业人才便利执业……

  曾经,境外人才在华从业就业限制、职业资格与执业资格不能互通互认、税率差异、人才服务水平落差等,都制约着我国提升国际人才竞争力。而探索高水平开放路径与模式,意味着要从制度层面改革原有不适应高水平开放的管理与服务模式。

  粤港澳的融合发展,吸引大批港澳青年和国际高端人才来到广东发展。与此同时,广东自贸区在促进港澳人才就业创业方面出台了系列政策。出台《关于推进粤港澳大湾区职称评价和职业资格认可的实施方案》,广州、深圳和珠海横琴等地发布了境外职业资格便利执业认可清单。暂时没有直接认可的职业资格,港澳居民可通过参加国家职业资格考试获得。《国家职业资格目录(2021年版)》专业技术人员59项职业资格中,53项已对港澳居民开放考试。

  遵循习近平总书记“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”的嘱托,海南自贸港持续不断推进制度创新,破除国际及港澳台人才来琼就业创业的政策壁垒。

  完善“1+2+N”国际人才政策体系,制定《关于加强新形势下引进外国人才工作的实施意见》,开展国际人才管理改革试点和外国人才服务“一卡通”试点,同时配套出台事业单位聘用外国人、外国人到琼工作许可、港澳台专业人才到琼执业等若干政策;推出境外人员参加职业资格考试、执业管理两个办法;推行国际职业资格“单向认可+目录管理+技能认定”模式……政策性“肠梗阻”不断被疏通,境外人才在海南就业创业更加自由便利。

  上海自贸区建立外籍高层次人才永居推荐“直通车”制度;安徽自贸区加强国际人才服务,对于高水平国际人才落户,经许可一次性给予5年的工作许可;福建自贸区通过直接采认台湾地区职业技能资格、面向台湾同胞开展职业技能等级认定、建设统一的标准化服务平台,深化闽台技能人才融合发展;湖南自贸区在长沙片区启动运营外国人来华工作一站式服务中心,实现外国人来华所需国际旅行健康检查证明书、工作许可证、居留许可证“一窗式”受理。黑龙江、云南、广西等沿边自贸区片区,也在边境人员流动方面进行积极尝试。

  税率差一直是阻碍境外人才顺畅流动的制度瓶颈。如今,在国家相关部门支持下,海南自贸港和广东自贸区南沙片区、珠海横琴片区对境外高端紧缺人才个人所得税负超过15%的部分予以免征,这一政策在海南自贸港也同样适用境内高端紧缺人才;对在自贸片区注册并实质性运营的鼓励类产业企业,减按15%征收企业所得税。北京、湖南、福建等自贸区也出台了对高端人才和紧缺人才个人所得税负超15%的部分予以补贴或奖励的办法。

  ……

  各自贸区在人才开放制度上的创新与探索,表明了我国始终以开放的姿态拥抱世界的态度,也是“聚天下英才而用之”伟大格局与气魄的生动诠释。

  创新制度 助力人才与创新要素有机融合

  安徽宝信信息科技有限公司是一家专注于人工智能技术产品的科创企业,曾在成立初期面临融资难题。后经过多维度评价,安徽自贸区合肥片区为其量身定制了300万元的纯信用贷款。“关键时刻,是合肥市票据融资让企业渡过了难关。”公司总经理李广垒说。

  让宝信受益的,正是在合肥片区首创并在安徽自贸区推广的科创企业(信用贷)融资新模式。

  对于科创企业而言,打通融资“痛点”至关重要。为满足科创小微企业融资需求,安徽自贸区探索实施科创企业(信用贷)票据融资新模式,改变传统信贷重企业重资产的评价方式,依托人工智能手段,从企业知识产权、研发团队以及政府荣誉等多维度,为科创企业量身定制了一套全新的评价体系,精准评判企业在科创领域的研发投入与经营成果,进而量身定制融资服务产品。

  推动科技创新和实体经济发展深度融合是安徽自贸区的一大特色。聚焦推动科技成果转化,安徽自贸区合肥片区充分发挥制度创新效能,促进新兴产业发展。除了推出科技中小企业“自贸贷”,还开展产业化经费股权投资改革试点,深化国有新型研发机构市场化改革,开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点,推行“赋权+转让+约定收益”模式……一项项制度创新,有效破除了产业发展中的痛点、难点,让科技成果转化速度更快、效率更高。合肥片区获批后仅1年,企业孵化效率提升15倍。

  同样是在促进科技成果转化方面发力,陕西自贸区西安片区的“科创企业票据融资新模式”则是通过遴选产业链上创新能力强、成长性好、发展潜力足的中小企业,形成企业名录,由链主企业运用商票等方式向链上配套企业支付相应款项,实现科创企业应收账款票据化。借助供应链金融服务平台,这些科创企业可以进行票据融资,平台入驻金融机构推出“贷款+贴现”综合授信,最大程度降低企业融资成本。截至今年5月,这一模式已经覆盖和服务科技型中小企业2000余家、1000余家开票企业及3000余家持票企业,为科创企业授信9.4亿元、提供票据融资78亿元、办理再贴现60亿元,有效降低了企业融资成本。

  重庆自贸区则构建了科技型企业知识价值信用评价体系,从科技研发能力和经营管理能力两个方面充分挖掘评估科技型企业人才、技术、文化、商业模式与智力结构等价值,提高科技企业信用评价科学度,并按结果给予80到500万元的授信额度。

  向改革要活力,向创新要动力。科创企业信用(信用贷)票据融资新模式、动产(供应链票据)质押融资业务模式、产业化经费股权投资改革试点……来自自贸区的新探索,让创新资源与产业、人才匹配更为精准、更为科学。

  协同联动 放大改革综合效应

  畅通国际循环,是开放。畅通国内循环,也是开放。十年的发展,各自贸区从单独创新,到注重协同联动,不断探索打破区域性壁垒的新模式。

  长三角地区集聚着众多的科技资源。以科技平台为例,江浙沪皖共拥有超10个国家重大科技基础设施,国家级重点实验室、工程技术研究中心总数超5000家。然而,过去因为各地政策不同,科创企业获取异地高水平科技服务及科技中介服务难度大、成本高。

  2019年,安徽自贸区合肥片区率先建立长三角“双创券”通用通兑模式,利用区域财政资金支持企业采购跨区域专业服务。有了“双创券”,长三角的科创企业就等于获得了长三角一体化产业政策扶持的通行证。通过“双创券”管理平台,科创企业与中介服务企业可以通过线上平台实现合作,降低购买服务成本。

  这一模式创新,成功打破地域界限。“双创券”管理平台已服务科技类企业730家,累计发券超过1.46亿元。其中,安徽自贸区合肥片区企业领券超过5000万元,占比34%;累计入驻科技中介服务机构722家,减少科创企业购买中介服务成本超过50%。

  在平台搭建上,各地也积极合作。全国首个面向留学人员的区域性创新创业中心——欧美同学会长三角海创中心的成立,就是其中的典型。

  为了更好吸引人才、留住人才,2020年安徽、上海、江苏、浙江欧美同学会合作共建长三角海创中心,并将中心落户合肥,这也是安徽自贸区第一批10项标志性建设成果之一。截至目前,该中心已累计招引留学人员项目近60个、储备项目300多个,在促进长三角区域项目人才资源共享、促进留学人员项目交流上发挥了积极作用。

  事实上,除了长三角地区开展协同创新外,其他地区也在积极行动:北京、天津和河北自贸区建立京津冀联席会议制度;沿黄河9省成立黄河流域自贸区联盟;广西自贸区也积极加强与西南、西北、中南骨干通道的衔接,服务西部大开发。

  今年9月20日,在中国(上海)自由贸易试验区建设十周年主题论坛上,全国21个自贸区共同发出倡议:“加快形成推进自贸试验区建设强大合力,共同对重大改革开放试点任务集中攻坚、集成突破。加强全国自贸试验区优势互补、合作共赢,推动制度创新交流协作、互学互鉴,共同推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。”

  近日,习近平总书记对自贸区建设作出重要指示,要求“深入实施自贸试验区提升战略,勇做开拓进取、攻坚克难的先锋,在更广领域、更深层次开展探索,努力建设更高水平自贸试验区。”

  新征程上,随着自贸区提升战略的实施,势必涌现更多的制度创新。我国人才领域更高水平的开放,也值得期待。

  

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